Contributo de Adriano Moreira (II)

Adriano Moreira Adriano Moreira, Prof. Emérito da Universidade Técnica de Lisboa, Presidente do Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior, Doutor em Direito pela U. Complutense de Madrid. Doutor Honoris Causa pelas Universidades Aberta, da Beira Interior, Manaus, Brasília, S. Paulo, Rio de Janeiro.

O Sr. Prof. Adriano Moreira pelas funções que desempenha não se pode pronunciar sobre o conteúdo do projecto da UMa. Não deixou contudo de contribuir para a reflexão neste sítio remetendo dois documentos que se publicam na integra pela relevância que representam para a estratégia que deverá acompanhar a reestruturação de Bolonha de qualquer Universidade. Nuno J. Nunes

A Internacionalização do Ensino Superior

O processo europeu pode ser caracterizado como um processo de política furtiva, porque o avanço é frequentemente feito à margem da intervenção dos Parlamentos nacionais, e da informação suficiente ao eleitorado.

O que se passa com o Projecto de Constituição Europeia, nesta data remetido para melhor avaliação, é muito significativo. Elaborado por um grupo de trabalho, o texto reclama expressamente o agradecimento dos povos europeus à Convenção que os dotara desse solene código fundador de um patriotismo constitucional, ambicioso de fazer nascer a fidelidade do multiculturalismo crescente à identidade ali proclamada.

Os factos, para além da recusa pelo eleitorado de alguns poucos países membros, mostraram, com dolorosa evidência na França dos confrontos multiculturais de Novembro de 2005, que a realidade exige maior intervenção do que as simples, embora necessárias, proclamações normativas.

A complexa maquinaria de gestão da União, que se tem alargado sem estudos conhecidos de governabilidade, também evidenciou uma deriva, visível no historial recente dos organismos supraestaduais, no sentido de recorrer à Declaração, em vez de se comprometer em acordos, tratados, programações vinculantes.

Trata-se de evitar imperativos legais, definindo apenas metas dependentes de processos construídos em relativa liberdade, esta compatível com pragmatismos ou descasos, tudo submetido a uma avaliação difusa, sem institucionalização a cargo de sedes detentoras de poderes sancionatórios, mas sem que isso impeça efeitos na credibilidade, na imagem, na hierarquia efectiva dos Estados intervenientes [1].

Não obstante o secular modelo arquipelágico da Europa das soberanias, a identidade dos valores, a partilha histórica de experiências, a adesão a modelos de comportamento, definiram um tecido conjuntivo no qual se inscrevem referências institucionais partilhadas. Entre elas, o apelo às Universidades é um frequente recurso em épocas de crise, quer tenham apenas dimensão interna dos Estados, que se definam envolvendo comunidades internacionais mais ou menos complexas.

Exemplificando, recorda-se que a Sociedade das Nações pretendeu criar uma Universidade mundial, e a ONU, segundo a averiguação de Arthur Lall, recebeu centenas de propostas de modelos, com expressão final na Universidade das Nações Unidas, que o Secretário-Geral U. Thant dinamizou em 1969[2].

Este projecto, vinculado à governança mundial, tem réplica nos espaços fracturantes que se foram organizando, frequentemente com tendência para serem supraestaduais, com evidência para a crise da solidariedade Atlântica que tende para fazer avultar um pilar europeu em face dos EUA. Mais recentemente, quando a Ásia dá sinais de se organizar para responder à pilotagem ocidental do globalismo, também ali cresce o apelo aos universitários para servirem de intermediários entre os dois grandes espaços. Nas palavras de Wim Stokhof, “we, as Asia scholars, never had to be convinced of the importance of Asia. Our role will be to act as intermediaries between East and West amidst converging research traditions in the global research space of the 21st century, which will encompass all disciplines. In that way, Asia scholars can be considered avant garde. The mainstream will doubtlessly catch up in the not too distant future” [3].

No espaço atlântico, a divergência euro-americana foi sobretudo analisada e estereotipada nos planos militar e económico, sem referência ao espaço do ensino e da investigação [4].

Embora se afirme que, para além das aparências, a relação entre os EUA e a Europa parece a relação económica bilateral mais importante do mundo, é a competição que emerge como dominante, dando origem a neologismos como co-opetition, que mistura competição com cooperação. Uma atitude creoulizada que se estende às áreas da política internacional e da segurança. Todavia, o facto da NASA é demasiadamente excessivo para não tornar incontornável, ainda que não discutido, que a União Europeia não tem capacidade para construir uma réplica de igual mérito, e que essa distância tem consequências hierarquizantes em todas as balanças de poder, e muito evidentemente na balança estratégica, e na orientação unilateralista americana para lidar com os grandes desafios internacionais[5]. Os prognósticos são incertos, e por vezes é difícil concluir se as intervenções têm em vista cuidados diplomáticos ou exprimir convicções. Assim, enquanto Condoleeza Rice declarava em Paris que “os Estados Unidos são favoráveis à unificação crescente da Europa. A América tem tudo a ganhar com ter uma Europa mais forte como aliada na construção de um mundo melhor e mais seguro”[6], alguns autores americanos inclinam-se para admitir que o sonho europeu substituirá o sonho americano, o que é discutível como previsão, mas claro em documentar a disputa [7].

Em todos os domínios onde essa disputa se desenvolve, da estratégia à economia, a evidência de que os avanços científicos e técnicos, e a excelência na formação, são os factores definitivos do triunfo e da hierarquização, é aceite ainda quando não discutido.

Nesta percepção ficam incluídos os processos de construção de uma competitividade europeia que se imponha no domínio da economia de mercado, a qual faz parte do conceito de fim da história americano, e o processo de criação de uma capacidade cientifica e técnica de excelência inovadora, responsabilidade das instituições universitárias. A relação entre estes dois processos é politicamente discutida, mas a convergência para servir um objectivo político, nem sempre declarado, parece estabelecida.

O processo chamado de Bolonha tem precedente temporal, datado de 1997, na chamada Convenção de Lisboa, que procurou iniciar a eliminação do modelo arquipelágico europeu pelo reconhecimento dos diplomas. Depois, em 1998 deu-se a Declaração da Sorbonne, da responsabilidade apenas da França, da Inglaterra, da Alemanha e da Itália, uma manifestação do método das colaborações reforçadas, que sempre causou preocupação pela consequência inevitável do modelo das duas velocidades no espaço da União. Finalmente, apareceu a Declaração de Bolonha em 1999, a qual, desenvolvida em Plenários como o de Praga de 2001 e o de Berlim de 2003, e esclarecida por debates em vários países, definiu um núcleo central de objectivos: unificar os graus académicos, facilitando a leitura, a correspondência e a circulação dos diplomados, numa Área Europeia de Ensino Superior; definiu três níveis de qualificação, correspondentes ao modelo inglês de Bachelor, Master e Doctor; introduziu a empregabilidade, sobretudo no primeiro grau, e não apenas o saber; recomendou limitar a cinco anos o tempo de escolaridade necessária para obter o Master; decidiu valorizar a aprendizagem ao longo da vida.

Nesta perspectiva, o chamado método comunitário de avançar por consentimento e pequenos passos, ao facilitar a leitura e a livre circulação dos diplomas não afectava as especificidade e diversidade nacionais, o que foi sublinhado no esquecido Livro Verde da Comunidade sobre esta salvaguarda das identidades.

Acontece que, quando o Conselho Europeu, em Março de 2000, aprovou a Estratégia de Lisboa com o objectivo de, em dez anos, fazer da sociedade europeia da informação e do conhecimento a mais dinâmica e competitiva do mundo, o que significa ultrapassar a americana, acelerando a integração do mercado, adoptava uma orientação social-liberal, que não podia deixar de levar à articulação política com a Declaração de Bolonha.

Passados cinco anos, a avaliação feita pelo ministro holandês Wim Kok indicou algumas debilidades do projecto económico: falta de empenhamento da Comissão, improvisação, ausência de debate nas agendas políticas nacionais; abrandamento da unidade comunitária a favor da responsabilidade dos Estados membros; falta de harmonia entre o espaço dependente de decisões submetidas à co-decisão e à maioria qualificada e o espaço da harmonização social e fiscal submetido à unanimidade. O Conselho Europeu da Primavera de 2005 começou a rever a estratégia, mas parece evidente que os objectivos articulados de um espaço europeu do conhecimento e um espaço europeu da competitividade apontam no sentido de o segundo se apoderar do primeiro, e também para uma política, eventualmente furtiva, orientada por uma visão de Estado unitário com a inevitável consequência das marginalizações.

Para ter alguma prospectiva razoável daquela resolução, conviria começar por esclarecer que a chamada internacionalização de Bolonha é apenas uma parcela desse aspecto da globalização, porque só tem em vista a europeização. A internacionalização não pode ignorar o desafio americano para responder ao qual se desenrolaram as estratégias de europeização, mas também não pode ignorar as chamadas megatrends da Ásia que tem o Ocidente como referência competitiva[8].

As submissões do Processo de Bolonha à Estratégia de Lisboa podem aprofundar-se. Em primeiro lugar a avaliação que, devendo servir objectivos de transparência, de igual validade, e de livre circulação dos diplomas, por isso mesmo é um método internacionalizado. Mas quer internamente, quer internacionalmente, a contratualização é da natureza do processo, a autoavaliação é a fase fundamental, a presença de professores de várias nacionalidades nas Comissões Externas de Avaliação é regra, a autonomia das Agências avaliadoras é uma garantia, o dever do poder político é regular as consequências da avaliação ou da recusa das instituições a participarem.

O tema estrutural da relação entre os subsistemas de ensino superior binário, Universidades e Politécnicos, lida com a relação entre o secular objectivo do saber das primeiras, e o poder técnico de execução dos segundos. A importância que o modelo da economia liberal de mercado assumiu, num espaço europeu regido furtivamente com critérios de Estado unitário, define porém uma pressão sistémica vinculada ao valor da empregabilidade. Esta significa que o ensino deve assegurar ao diplomado competências que lhe consintam responder às variações do mercado, à instabilidade das carreiras, à necessidade de iniciar novos percursos.

Tal circunstância afeiçoa a internacionalização no sentido de orientar os subsistemas para uma creoulização em que as universidades se politecnizam e os politécnicos se universitarizam, um efeito com repercussões imprevisíveis na rede europeia que é aqui a versão da universidade internacional solicitada respectivamente à SDN e à ONU, nas crises que sucessivamente enfrentaram.

O sistema português de avaliação da qualidade do ensino superior articula-se, observando um normativismo contratualizado, e uma independência (possível) do poder político, com a agência que representa a convergência europeia, a qual é a European Association For Quality Assurance In Higher Education – ENQA. O Estado tem um representante na Associação sem direito a voto, e o Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior – CNAVES, criado em 1998, tem ali representação que exerce quando tem verba disponível.

Os objectivos da ENQA são: a troca de informação e de experiências, sobretudo de exemplos de boa prática; ser um fórum de discussão e proposta de modelos, processos e princípios-guia que assegurem a qualidade; apoiar os ministérios dos países aderentes com pareceres e orientações; ajudar à garantia de qualidade na área transnacional da educação superior; desenvolver os sistemas e agências de acreditação e garantia de qualidade; fortalecer as relações com organizações europeias similares; contribuir para a criação de uma Área Europeia de Educação Superior.

O modelo de avaliação nacional, a cargo de quatro Conselhos, um para cada subsistema, ligados às entidades representativas – FUP, ADISPOR, APESP –, coordenados pelo CNAVES, exerceu uma avaliação de proximidade, cuja peça fundamental é o Relatório de Autoavaliação das instituições, sendo as conclusões das Comissões Externas de Avaliação, com indicações de pontos fortes e fracos, orientadoras da convergência de esforços das instituições no sentido da excelência. Faltou sempre uma intervenção do poder regulador no sentido de definir as consequências da avaliação.

Entretanto o CNAVES considerou esgotado o modelo legal em vigor, e o Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, por despacho de 21 de Novembro de 2005, decidiu mandar fazer uma avaliação internacionalizada da situação, definida por tarefas incumbidas a várias instâncias, em colaboração com o CNAVES, com o Gabinete de Gestão Financeira da Ciência e do Ensino Superior (GEFCES), o Observatório da Ciência e do Ensino Superior (OCES), a Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT), o Gabinete de Relações Internacionais em Ciência e Ensino Superior (GRICES), a Direcção Geral do Ensino Superior (DGES) e a Secretaria-Geral do MCTES.

As tarefas são as seguintes:

«Tarefa n.º 1. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, OCDE, ficará encarregue da avaliação global do sistema de ensino superior português, bem como das respectivas políticas, incluindo a sua dimensão sistémica, as suas forças e fraquezas no contexto europeu, a sua eficiência e o seu estado de desenvolvimento; da avaliação do tipo e da dimensão das instituições de ensino superior portuguesas, bem como das medidas a serem tomadas para promover a racionalização do sistema; da estrutura governativa do sistema de ensino superior português; o enquadramento actual da regulação, incluindo os recursos financeiros, a avaliação e acreditação, bem como as medidas a serem tomadas para clarificar o papel do governo e das instituições governamentais no sistema de ensino superior. Serão igualmente avaliados os procedimentos de acesso ao ensino superior, as recomendações sobre os procedimentos, tendo em vista ajudar à abertura do ensino superior a novos públicos e a promover a aprendizagem ao longo da vida, de uma forma que melhore as qualificações da população portuguesa no contexto europeu.

Tarefa n.º 2. A Rede Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior, ENQA, será responsável pela nomeação de uma equipa de avaliadores internacionais para: i) avaliar os actuais e anteriores processos e práticas de garantia de qualidade, de acreditação e de avaliação do ensino superior; ii) avaliar as actividades conduzidas e coordenadas pelo CNAVES e pelas Instituições Representativas dos subsistemas de ensino superior; e iii) fornecer as recomendações que assegurarão o estabelecimento de um sistema nacional de acreditação e das suas práticas de acordo com os padrões e as linhas de orientação para a garantia da qualidade em vigor na Área Europeia de Ensino Superior.

Complementarmente a estas duas tarefas, será lançado um processo voluntário de avaliação institucional, o qual deverá vir a ser da responsabilidade das próprias instituições e de âmbito plurianual. O apoio público para estas avaliações deverá ser anualmente avaliado com base em concurso público, ao qual as instituições deverão concorrer. A avaliação será conduzida pela Associação Europeia das Universidades (AEU), em colaboração com a Associação Europeia de Instituições de Ensino Superior (EURASHE) e integrando peritos provenientes de sistemas não europeus, tais como os Estados Unidos e o Canadá, com competências na avaliação de sistemas universitários e politécnicos. A avaliação incidirá, particularmente, sobre os mecanismos de governação, as regras de acesso, a autonomia institucional, os recursos financeiros, a internacionalização e outras políticas relevantes de ensino superior.»

Como ficou antes anotado, a verdadeira batalha pela qualificação dos portugueses, função da excelência dos ensinos a cargo dos vários subsistemas, é aquela de que depende ultrapassar os riscos de o país caminhar para o estatuto de periférico, que comentários correntes já lhe atribuem.

Tais riscos não são afastados pela submissão a avaliações externas a cargo de sedes consideradas orientadoras, apenas são afastados pela participação em igualdade, não apenas jurídica mas de qualidade, nas várias instâncias em que é activa a presença de avaliadores portugueses.

A intervenção que foi delineada, com principal recurso à OCDE, à ENQA, e à AEU, tem essa natureza, mas não podem ser esquecidas, ao longo do processo, as derivas que justamente se pretende que sejam eliminadas. Uma primeira deriva é a da possível desatenção à pressão sistémica, que resulta da crescente complexidade e autonomia da rede europeia, sobretudo em relação aos poderes políticos reguladores; depois, o risco interno de governamentalização, mesmo difusa e não programada, designadamente pela dependência financeira do sistema global de ensino; de ambas as circunstâncias é função a garantia da diferente identidade e igual dignidade, e articulação dos subsistemas universitário e politécnico, e a articulação vertical com os subsistemas de ensino não-superior. A tendência europeia para a hierarquização qualitativa das unidades de ensino pode afectar a própria independência dos sistemas nacionais, abrindo novos Caminhos de Santiago para centros de excelência dominantes e redutores das restantes instituições dispersas pelo território da União; a contratualização do regime de avaliação pode ser afectada pelo facto de a convergência de critérios da Estratégia de Lisboa e da Declaração de Bolonha fazer intervir directivas europeias reguladoras; finalmente, a europeização é apenas uma parcela da internacionalização, e os Estados não podem alienar a liberdade da relação transatlântica, nem da relação específica com os seus espaços culturais, como acontece com a Inglaterra, a França, a Espanha, e tem de ser o caso de Portugal. A CPLP exige maior atenção.

Finalmente, um dos aspectos preocupantes da internacionalização não regulado especificamente, e tendendo para forçar a entrega da área do ensino à Organização Mundial do Comércio, foi enunciado pela International Association of Universities – IAU, nestes termos: “Higher Education Programmes and Providers moving across Borders: what are the Implications?”. Trata-se de um crescente mercado transfronteiriço, que se desenvolve sem avaliação organizada, onde se encontram instituições tradicionais e sobretudo new providers, procurando fazer vingar iniciativas comercialmente rentáveis, em regra descurando a vertente da investigação. Não é legítimo considerar não confiáveis os traditional providers, mas está anotado o crescimento do número de intervenientes não reconhecidos pelas agências bona fide de acreditação ou licenciamento.

Para analisar este inquietante problema, a International Association of Universities – IAU, em colaboração com a Biblioteca Alexandrina, e com a Academia Árabe das Ciências, Tecnologia e Transporte Marítimo – AASTMT, convocou para Alexandria, em Novembro de 2005, um Global Meeting of Associations of Universities e uma International Conference, sobre Sharing Quality Higher Education Across Borders – The Role of Associations and Institutions.

Os documentos disponíveis revelam inquietação sobre a qualidade do todavia considerado útil se avaliado, fenómeno transfronteiriço. Basta recordar o comentário de Michaela Martin, do International Institute of Educational Planning, de Paris, segundo a qual “a inexistência de adequados sistemas de informação e o vazio de controlo e regulação em muitos países levou a novas dimensões a fraude académica”; A. M. Nissanka Warakaulle, do Sri Lanka, afirma que “numa situação em que o governo não está em posição de responder à demanda total da educação superior, é desejável autorizar as ofertas transnacionais da educação a intervir no país, na medida em que exista uma sólida moldura de regulação”[9].

As fórmulas conhecidas, e preocupantes desta internacionalização, incluem que uma instituição estabeleça um pólo noutro Estado, que compre uma participação em instituição local, que estabeleça acordos de cooperação, contrate a filiação de instituição local, acredite cursos à distância, e assim por diante.

Daqui a advertência contra a falta de regulação eficaz, e a sentença de que o ensino está ligado “a prioridades nacionais e, em vez de olhar para a convergência, é dever privilegiar os métodos destinados a fazer crescer a confiança”. A batalha da qualidade é prioritária para todos os países, e um elemento fundamental da estratégia dos países em desenvolvimento, ou em risco de marginalização.

Instituto Diplomático

24/11/05



[1] M. Dehove (dir.), Le nouvel état de l’Europe. Les idées-forces pour comprendre les nouveaux enjeux de l’Union, La Decouvert, Paris, 2004. Moreau Deparges, Constitution Européenne: voter en connaissance de cause, Editions d’Organisation, Paris, 2004. N. Nugent, Européen Union Enlargement, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004. Riva Kastoryano (org.), Que identidade para a Europa?, Ulisseia, Lisboa, 2004.
[2] Arthur Lall, Toward a World University, in The Great Ideas Today, William Benton, Publisher, 1971. Ali cita (pg. 47), estas palavras de Abdus Salam: “that at least one such (international) university did not come intro existence at the same time as the United Nations Organization in 1945 is something of which the world’s academic and scientific communities cannot feel pround”.
[3] Wim Stockhot, Asia scholars as intermedians between East and West, in IIAS News Letter, n.º 38, September 2005, Leiden. Randal Peerenbom, Human Rights in Asia, UCLA School of Law, USA, contribui com uma comparação entre os valores e sistemas legais da Ásia com os modelos da França e dos EUA. W. O. Lee, David L. Grossman, Kerry J. Kennedy, Gregory P. Fairbrother (edts), Citizenship education in Asia and the Pacific: concepts and issues, University of Hong Kong, 2004.
[4] Garton Ash, Free world: America, Europe, and the Surprising Future oh the West, Penguin, Londres, 2004. R. Kogan, Power and Weakness, in Policy Review, n.º 113, 2002, um dos analistas mais influentes. J. Joffe, European-American Relations: the enduring crisis, in Foreign Affaires, vol. 59, 1981, notou, a propósito da invasão do Afeganistão pela URSS (1979), que “a crise deixou uma tal mistura de confusão, desconfiança e rancor, que as numerosas disputas do passado aparecem como divergências familiares menores”. A divergência tem referência na ironia do Secretário de Estado Kissinger, perguntando: Europa? Qual é o número de telefone?
[5] A. Brandenburger e B. Nolebuff, Co-opetion, Double day, New York, 1996. J. S. Nye, The Paradox of American Power, Oxford University Press, 2002.
[6] 8 de Fevereiro de 2005
[7] J. Rifkin, The European Dream: How Europe’s Vision of the Future is Quietly Eclipsing the American Dream, Thatcher – Penguin, New York, 2004. Ver análise em Nicolas de Boisgrollier, Est-ce la fin du partenariat transatlantique?, Ramses, 2005, Dunod, Paris
[8] F. Godement (dir.), La Chine et son Occident, IFRI, Paris, 2002. N. Occis, Les enjeux de l’adhésion de la Chine a l’OMC, Politique Etrangère, 4, 2001.
[9] World Higher Education News, IAU – International Association of Universities, October, 2005. São informativas publicações como International Handbook of Universities, IAU, Londres, Macmillan’s, 2005; World Higher Education Database 2005/6, London, Palgrave, 2005.

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